Frans Timmermans, wiceszef KE, na konferencji nie owijał w bawełnę:
Te ustawy są niezgodne z polską Konstytucją, jednak polski Trybunał Konstytucyjny w swoim obecnym stanie nie jest już w stanie tego stwierdzić
- mówił. Zwracał też uwagę, że zmiany forsowane przez PiS mogą doprowadzić do niekompatybilności polskiego systemu sądownictwa z takim systemami w innych krajach UE. Apelował do Warszawy o powrót do stołu negocjacyjnego. I zapowiedział kroki prawne i polityczne wobec Polski, nad których wykonaniem zastanawia się Komisja Europejska.
Pierwszy krok to kolejna (trzecia już) rekomendacja w ramach procedury praworządności, która będzie przygotowana w przyszłym tygodniu. Drugi możliwy krok to wdrożenie procedury ws. złamania prawa unijnego (także w przyszłym tygodniu). Trzeci? - KE jest blisko decyzji o zastosowaniu art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej - mówił Timmermans.
Zapytaliśmy eksperta, co może wyniknąć z każdego z tych trzech działań wobec Polski.
Michał Gostkiewicz: Prześledźmy po kolei trzy opcje, które opisał wiceszef KE. Najpierw rekomendacja w ramach procedury praworządności.
Prof. Robert Grzeszczak : - Nie spodziewałbym się w związku z tą procedurą jakiś zmian w naszym położeniu. Ona została w zasadzie doprowadzona do końca. Głównym jej celem jest wypracowanie rozwiązań w przypadku wystąpienia problemów stwarzających zagrożenie dla ochrony zasady praworządności. Nie ma na celu ukarania państwa (Polski), lecz wskazanie braków wynikających z faktu członkostwa w Unii i ustalenia zasad ich usuwania.
Procedura składa się z trzech etapów. W pierwszym Komisja ocenia, czy istnieje faktyczne systemowe zagrożenie dla ochrony praworządności w danym kraju. W wypadku Polski ta odpowiedź była twierdząca. Przystąpiono do II etapu - Komisja na podstawie zebranych informacji i odpowiedzi rządu opublikowała "zalecenie w sprawie praworządności" dla Polski. Nie przyniosło to efektów. W efekcie rozpoczęto ostatni etap - trzeci - gdzie KE badała wykonanie zaleceń. Ale, jak wiemy, żadne z tych działań nie przyniosły pożądanego skutku, Komisja teraz może wnioskować do Rady o uruchomienie mechanizmów określonych w art. 7 TUE - to już jest broń atomowa, w efekcie mogłoby dojść do zawieszenia niektórych praw Polski w UE.
Druga opcja to procedura za złamanie prawa unijnego.
- Chodzi tu o "skargę Komisji przeciwko państwu członkowskiemu" wnoszoną przed Trybunałem w Luksemburgu. Jest to procedura oparta o art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (skarga w związku z niewykonywaniem zobowiązań traktatowych przez państwo).
Jak pan ocenia prawdopodobieństwo decyzji KE o wniesieniu takiej skargi wobec Polski? Takie działanie zostało podjęte np. wobec Węgier.
- Jest to mało realne.
Dlaczego?
- Bo jak słusznie powiedział Timmermans, nasz przypadek różni się od węgierskiego.
Przypomnijmy, o co chodzi. Kilka lat temu Viktor Orban musiał odpuścić w starciu z UE. Premier Węgier próbował m.in. przerwać kadencję prezesa węgierskiego Sądu Najwyższego obniżając nową ustawą wiek, w którym sędziowie muszą odejść na emeryturę.
- Węgierscy sędziowie (ale także notariusze i prokuratorzy) zostali przez Orbana praktycznie pozbawieni możliwości wykonywania pracy w związku z ukończeniem przez nich 62 roku życia. To było naruszenie prawa UE - a dokładnie dyrektywy 2000/78, zakazującej dyskryminacji w związku. I stąd skarga Komisji Europejskiej przeciwko państwu węgierskiemu w związku z niewykonaniem zobowiązania wynikającego z traktatu. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu (sprawa C286/12), był wtedy niekorzystny dla Budapesztu. Ale PiS wyciągnął wnioski z tej przegranej przez Węgry sprawy. I nieco inaczej skonstruował tę ustawę o Sądzie Najwyższym.
Czyli jak?
- W myśl projektu - bo przecież to jeszcze nie jest obowiązujące prawo - sędziowie SN mogą zgłosić chęć dalszej pracy. Wygaśnie, owszem, ich kadencja w Sądzie Najwyższym, ale mogą np. zostać przeniesieni do innych sądów, czyli będą mogli wykonywać zawód. To sprytny zabieg. Wiadomo, że ta ustawa się nie podoba i Komisji, i państwom członkowskim. Ale Unia będzie miała problem, by skutecznie na nią zareagować.
Dlaczego?
- Komisja może wszcząć postępowanie przeciw Polsce w związku z naruszeniem art. 258 TUE. Ale na potrzeby uruchomienia tej procedury trzeba znaleźć silny łącznik z prawem UE - tzn. podstawę, która pozwoli stwierdzić istnienie uchybienia. Takiego łącznika (bezpośredniego) nie widzę - prawo UE nie reguluje sposobu wyboru sędziów i organizacji krajowych wymiarów sprawiedliwości. Sprawę komplikuje to, że sędziowie, którzy chcą dalej wykonywać swój zawód, mogą zgłosić takie żądanie. W związku z tym o podstawę wszczęcia postępowania może być bardzo trudno.
Samo to, że w projekcie napisano, że wygaśnie kadencja wszystkich sędziów z wyjątkiem tych, których lubi minister sprawiedliwości, nie wystarczy?
- Nie. Oczywiście można argumentować, że obniżenie rangi sędziego to też dyskryminacja - ale tu robi się zawile, skomplikowanie - i sprawa się rozmywa. A Komisja Europejska nie lubi takich postępowań - zawiłych, za to łatwych do ogrania politycznie przez państwa członkowskie - które podnoszą krzyk, że KE ingeruje w kompetencje suwerennych państw.
Natomiast pewną szansą może być to, że Unia wymaga, by w państwie funkcjonowały takie mechanizmy, które są zgodne z zasadą państwa prawa. I aby sądy były niezależne. Jest artykuł 19. ustęp 1 TUE, który mówi, że państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE. Przekładając to na język ludzki: państwa muszą mieć takie systemy wymiaru sprawiedliwości, które umożliwiają efektywne i niezależne przeprowadzenie przed sądami krajowymi procesów, które wynikają z prawa unijnego.
Brzmi to bardzo uznaniowo, jeśli chodzi o ocenę, czy system w danym państwie spełnia ten warunek, czy nie.
- Właśnie! W tym problem. Komisji jest trudno zarzucić państwu, że łamie prawo. Taki kraj odpowie na to: a niby jak łamiemy? I przytoczy przykłady państw, w których nie ma np. KRS - bo tam system jest zorganizowany inaczej. Zostawienie tak dużego luzu decyzyjnego w tej kwestii to była wola państw członkowskich, które przecież pisały traktaty stanowiące UE. Chodziło o to, żeby sama Unia nie wtrącała się zanadto w ich sprawy. W efekcie bardzo trudno będzie teraz Brukseli wykazać, że doszło ze strony polskiej do naruszenia unijnego prawa.
Dam inny przykład - istniejącej już polskiej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w kształcie nowelizacji z 2016 roku, która utrudnia ten zakup, zwłaszcza cudzoziemcom. Komisja wstrzymuje się ze skargą przeciw Polsce w tej sprawie, bo liczy na to, że zrobi to z prywatnej inicjatywy jakiś przedsiębiorca, a polski sąd zapyta Luksemburg o wykładnię. Luksemburg odpowie: "ta ustawa jest niezgodna z prawe UE". I wtedy Komisja się ucieszy, bo będzie miała "plecy", czyli korzystny dla siebie wyrok, a uniknie trudnych politycznie postępowań. Bo gdyby to Komisja pozywała Polskę, nasz rząd mógłby emocjonalnie argumentować, że Unia broni obcych, np. niemieckich przedsiębiorców, którzy będą spekulować polską ziemią.
A przekładając to na sytuację z sądami i podejście do nich ekipy rządzącej - "broni establishmentu sędziowskiego przed oderwaniem od koryta".
- Dokładnie. Komisja Europejska musiałaby się wykazać niezwykłą jak na siebie determinacją, by w jakiś sposób na szczeblu politycznym i prawnym spacyfikować polskie władze. Ale jeśli rzeczywiście dojdzie do wdrożenia procedury dyscyplinującej, to ruch będzie należał do Komisji i Trybunału w Luksemburgu. Co nam grozi? Kary pieniężne, choć w tej chwili trudno byłoby oszacować ich wysokość. Zależy to od skali naruszenia i jego trwania oraz nieustępliwości kraju. Zapewne więc - bardzo wysokie!
Trzecia opcja, którą wymienił Timmermans, to zastosowanie artykułu 7 Traktatu o UE (TUE). Na czym ta procedura polega?
- W tym przypadku to nie KE mocą własnej decyzji, ale Rada Unii Europejskiej może zdecydować o wyciągnięciu konsekwencji wobec rządu polskiego za nieprzestrzeganie zasad państwa prawa.
Jakie?
Mowa jest tu o zawieszeniu niektórych praw Polski wynikających z traktatów (z istoty samej Unii), np. prawa do głoswania w Radzie. Czyli decyzje o nas podejmowane byłyby bez nas.
To rzeczywiście "opcja atomowa".
- Ale to nie takie proste. Rada Unii Europejskiej, żeby uznać winę Polski i obłożyć sankcjami, potrzebuje już jednomyślności. I tu pojawia się kłopot - Węgry.
Węgry?
- Węgry na pewno postawią tu weto. Nie dlatego, że tak bardzo kochają Polskę, ale dlatego, że jest to dla nich po prostu wygodne. Zawsze lepiej mieć w klasie kogoś gorszego od siebie, prawda? Wtedy ten najgorszy zbiera baty, a nie my. Od momentu, kiedy PiS wygrało wybory, Orban jest szczęśliwy, bo to my jesteśmy tym najgorszym, a on jest drugi w kolejce, bo umie sprytnie rozmawiać z politykami z KE czy na forum Rady. Przyjeżdża tam, jest miły, sympatyczny i w miarę ugodowy. Tu dociśnie, tam odpuści. A nasi przedstawiciele tego orbanowskiego wdzięku nie mają. Nawet, jeśli stopień naruszenia prawa jest podobny, to z Węgrami się rozmawia, a z nami nie, bo nasi politycy negocjują z UE "na twardo". Nawet, ku mojemu zaskoczeniu, wiceszef MSZ Konrad Szymański. I stąd w Komisji czy w Radzie niechęć do prowadzenia rozmów z Polską jest dużo silniejsza, niż niechęć do rozmów z Węgrami. Zresztą pamiętajmy, że Węgrzy wtedy, w 2012 roku, trochę się wycofali, oddali pole.
Dlaczego?
- Po pierwsze - przegrali w Trybunale. Po drugie - byli na skraju kryzysu gospodarczego. Budapeszt potrzebował kredytu od Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Zawiązała się nieformalna koalicja USA, UE i MFW, mająca na celu utemperowanie Orbana. Komisja wszczęła postępowania, Fundusz usztywnił się w sprawie podwyżki. To sprawiło, że Węgrzy spuścili z tonu.
Dziś kryzysu nie ma. Polski rząd jest mniej elastyczny od Orbana. Wobec naszego jest już wdrożona procedura kontroli praworządności. Komisja wie, że na którekolwiek rozwiązanie by się nie zdecydowała, czeka ją polityczna bójka.
- Dlatego Timmermans zapowiedział, że decyzje będą za tydzień. To jest tydzień dla Polski na wypracowanie zmiany, pójście na ugodę. Komisja czeka na rozwój sytuacji u nas w kraju.
A ta nie jest dobra. Gdyby teraz było referendum w sprawie wyjścia z UE, jego wynik wcale nie byłby przesądzony.
- Wszystko zależałoby od tego, w jaki sposób zostałoby zadane pytanie. Orban zapytał Węgrów w referendum, czy są za tym, żeby UE mogła decydować bez zgody parlamentu węgierskiego o osiedleniu na Węgrzech obcokrajowców w związku z decyzjami relokacyjnymi. 98 proc. Węgrów, którzy wzięli udział w głosowaniu, powiedziało, że nie. Orban to wykorzystuje. Przy tak sformułowanym pytaniu nikt rozsądny nie powie "tak".
Na szczęście nie jest tak łatwo wylecieć z UE, jak już się w niej jest.
- Nikt przy zdrowych zmysłach nie będzie w UE działał z zamiarem wyrzucenia z niej jakiegokolwiek kraju. Nasza partia rządząca też rozumie, że nie jest w naszym interesie być poza UE - czyli poza dostępem do unijnego rynku. To byłaby katastrofa. Wtedy ludzie naprawdę wyszliby na ulice.
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak. Związany z Uniwersytetem Warszawskim (od 2008), a wcześniej z Uniwersytetem Wrocławskim (2001-2008). Specjalizuje się w europejskim prawie instytucjonalnym i materialnym, w prawie międzynarodowym oraz porównawczym prawie ustrojowym, a zwłaszcza w prawie rynku wewnętrznego UE. Był stypendystą rządu USA (2013), Uniwersytetu im. Humboldta w Berlinie (2000-2001), studiował na Uniwersytecie w Perugii (2002-2003). Jest autorem kilkudziesięciu artykułów naukowych, publikowanych w Polsce, Europie i obu Amerykach. Występował jako ekspert m.in. dla Kancelarii Sejmu RP, Senatu RP oraz wielu ministerstw. Prowadził wykłady m.in. w Krajowej Szkole Administracji Publicznej i Rządowym Centrum Legislacji, jest członkiem Komitetu Nauk Prawnych PAN.
Michał Gostkiewicz. Dziennikarz magazynu Weekend.Gazeta.pl. Wcześniej dziennikarz Gazeta.pl, "Dziennika" i "Newsweeka". Stypendysta Murrow Program for Journalists (IVLP) Departamentu Stanu USA. Absolwent Polskiej Szkoły Reportażu. Robi wywiady, pisze o polityce zagranicznej i fotografii. Kocha Amerykę od Alaski po przylądek Horn. Prowadzi bloga Realpolitik, bywa na Twitterze.